Arenas de Ação e Debate Públicos: Conflitos Ambientais e a Emergência do Meio Ambiente enquanto Problema Social no Rio de Janeiro

Arenas de Ação e Debate Públicos: 

Conflitos Ambientais e a Emergência do Meio Ambiente 

enquanto Problema Social no Rio de Janeiro

Mario Fuks

• Já, há algum tempo, o processo de incorporação, na sociedade brasileira, de temáticas, preocupações e práticas associadas à questão ambiental tornou-se objeto de investigação. A lição que se depreende desses trabalhos é a de que, embora haja obstáculos, o Brasil apresenta um solo propício para a emergência e incorporação da temática ambiental . Promovendo de forma persuasiva esse argumento, o conceito de "ambientalismo multissetorial" aponta para o fato de que o ambientalismo, no Brasil, deixou de ser monopólio de um grupo restrito para tornar-se objeto de domínio público.

O esforço de maior envergadura no sentido de identificar a assimilação da questão ambiental por parte da sociedade brasileira foi o programa de pesquisa "O que o Brasileiro Pensa da Ecologia" . De modo geral, a pesquisa mostra o interesse de parcela significativa da população em relação ao meio ambiente. Porém, o que mais surpreende é que o brasileiro, independente de seu nível de renda e escolaridade, revela não apenas preocupação com a questão ambiental, mas também uma forte adesão a valores ambientalistas, inclusive aqueles considerados mais radicais, e a preferência por estes quando comparados com valores materiais.

• Se, por um lado, o contexto e as dificuldades associadas ao pioneirismo dessa pesquisa, no Brasil, não permitem atribuir à opinião pública brasileira um perfil "pós-materialista" ou, até mesmo, "ecocêntrico", por outro, a conclusão mais geral, indicando a forte presença do interesse e preocupação ambientais, no Brasil, tornou-se ainda mais fortalecida com a divulgação dos resultados obtidos em outras pesquisas, em âmbito internacional, realizadas na mesma época e que também incluíram o Brasil. Embora as análises elaboradas a partir dessas pesquisas defendam teses distintas a respeito das causas que, em cada sociedade, seriam responsáveis pelo interesse em relação à qualidade do meio ambiente, elas apontam para a mesma direção: a ampla difusão, em dimensão global, da preocupação ambiental.

No entanto, no caso específico do Brasil, há que se levar em consideração que a opinião pública a respeito do meio ambiente não se manifesta em um contexto consolidado de controvérsias — incluindo, até mesmo, posições contrárias à proteção ao meio ambiente —, de experiência contínua dos custos e benefícios das decisões tomadas em prol da proteção ambiental e de ampla veiculação do "saber ambiental" e de informações a respeito do que se convencionou chamar de "condições do meio ambiente".

• Atento a essa especificidade, o presente artigo investiga a dinâmica de incorporação social da variável ambiental, levando em consideração dois aspectos: a sua dimensão local e o contexto de conflito. Desloca-se, portanto, do enfoque genérico, que recai sobre a oscilação da atenção e preocupação difusas em relação ao meio ambiente , para a compreensão do conflito local entre setores sociais específicos, em torno do qual são geradas, sedimentadas e veiculadas ações e compreensões distintas associadas ao meio ambiente enquanto problema social.

O artigo inicia-se com a definição de seu enquadramento teórico, adotando uma perspectiva construtivista para investigar as arenas de ação e debate públicos. No centro desta perspectiva, encontra-se o conjunto de práticas e argumentos que organiza a disputa em torno da definição de assuntos públicos. 

• Em seguida, a especificidade do meio ambiente enquanto assunto público é analisada em termos da tensão e das possibilidades geradas pela polarização entre, de um lado, a qualidade universal desse "bem público", e, do outro, o caráter particular das compreensões expressas em contexto de conflito. A terceira parte dedica-se à investigação da dinâmica local da disputa em torno da definição do meio ambiente enquanto problema social. 

Após identificar as demandas e os atores envolvidos nos conflitos ambientais, no Rio de Janeiro, apresenta-se, na forma de "pacotes interpretativos", os principais esquemas argumentativos veiculados.

Arenas públicas e definições dos problemas sociais:

• No campo das ciências sociais, a condição de possibilidade para tornar o "debate público" campo legítimo de investigação reside no resgate da argumentação como característica essencial de seu objeto de estudo. Isso implica conceber a vida social e política como arena argumentativa, onde os partidos políticos, os grupos organizados e o governo participam de um permanente processo de debate.

Todo esse processo é sediado no "sistema de arenas públicas" , onde estão em curso as atividades reivindicatórias de grupos, o trabalho da mídia, a criação de novas leis, a divulgação de descobertas científicas, os litígios e a definição de políticas públicas. Nota-se, portanto, que o sistema de arenas públicas constitui-se, simultaneamente, em espaço de ação e de debate. Na dinâmica que envolve a complementaridade dessas duas dimensões, ocorre o processo de definição dos problemas sociais e dos temas emergentes e salientes.

• Adotando esse ponto de vista, um número crescente de estudos no campo das políticas públicas e, principalmente, na área da definição de agenda concebe o debate público como espaço específico de manifestação do conflito social e os recursos argumentativos, em associação com um repertório de atividades, como os instrumentos próprios desse tipo de disputa. 

Seja ela vista em termos do conflito que definirá a policy image que se tornará dominante, do desdobramento de "atividades reivindicatórias" por parte de grupos organizados, da "política de definição de problemas" ou do embate entre os "pacotes interpretativos" que constituem a cultura de um assunto público, a dinâmica social em torno da definição de problemas sociais configura-se como fenômeno de grande relevância no desdobramento da vida política.

• As conseqüências desse tipo de disputa, embora, em muitos aspectos, sejam tão intangíveis quanto a qualidade dos recursos de que dispõem, materializam-se, por exemplo, na definição dos "públicos-alvo", na criação e reformulação de órgãos públicos, enfim, no conjunto de procedimentos que constituem o domínio das políticas públicas. Além disso, ela não apenas expressa, mas também repercute, de forma incisiva, sobre a opinião pública, assim como sobre as instituições do sistema de arenas públicas envolvidas em tal processo.

Para elaborar e tornar operacional uma perspectiva argumentativa no estudo dos fenômenos sociais, autores trabalhando em disciplinas distintas vêm recorrendo a diversos conceitos, tais como "idiomas retóricos" e "repertórios discursivos" . Dentre eles, o conceito de "pacote interpretativo" — utilizado neste artigo como recurso analítico — é especialmente adequado para explicar a dinâmica por meio da qual se organiza e evolui o debate público em torno de um determinado assunto.

• A idéia de "sistema de arenas públicas" sugere a saliência dos assuntos que nele circulam. Supõe-se, antes de mais nada, a visibilidade das ações e dos debates a ele associados. Entendendo o meio ambiente como assunto ainda em via de se consolidar, no Rio de Janeiro, o foco deste artigo incide sobre arenas específicas, nas quais é possível identificar "ensaios" no âmbito da ação coletiva e a formação de argumentos a respeito do meio ambiente enquanto problema social. Os conflitos ambientais definem essas arenas e os argumentos apresentados pelos atores envolvidos expressam alguns dos "pacotes interpretativos" emergentes.

A dinâmica do Meio Ambiente enquanto assunto público:

• O debate público em torno do meio ambiente enquanto problema social é atravessado pela polaridade universal/particular. Esta polaridade expressa as tensões e articulações possíveis entre, de um lado, a atribuição de universalidade ao interesse em relação ao "problema ambiental" e, de outro, a inserção "local" das visões em disputa (Fuks, 1996).

Em termos mais específicos, a universalidade em questão é aquela, hoje, atribuída ao ambientalismo enquanto fenômeno social complexo. Isso pode ser identificado em diversas manifestações, como, por exemplo, na teoria social e nas formulações jurídicas relativas à questão ambiental. 

• Vista desse ângulo, a singularidade do ambientalismo é atribuída à sua base social virtual, tão ampla quanto a própria humanidade. O interesse e a participação na luta pela defesa do meio ambiente não estariam, portanto, circunscritos nem a vínculos de classe, e tampouco a vínculos de identidade mais amplos, como aqueles definidos por etnia ou gênero.

Outra forma de apreciar o caráter universal do meio ambiente diz respeito à sua qualidade de "bem público". Nesse caso, assim como os bens públicos produzidos pelo Estado, a proteção do meio ambiente visa ao atendimento de algo definido como uma necessidade da sociedade como um todo. Uma das formulações mais bem elaboradas do meio ambiente enquanto bem público encontra-se na legislação. 

• No âmbito do direito internacional, o meio ambiente vem sendo considerado, desde a década de 70, um "bem comum da humanidade" e vem evoluindo no sentido de se referir ao "interesse comum da humanidade" . Em sintonia com esses princípios, no Brasil, o elemento comum, dentre os princípios que presidem a proteção jurídica do meio ambiente, é a universalidade do sujeito, assim como do objeto desse interesse: ao elegê-lo como um bem público, o legislador supõe a existência difusa e homogênea desse interesse por toda a sociedade (Mancuso, 1991).

No entanto, essa "vocação universalista" do meio ambiente não está isenta de questionamentos. Em comum, seus porta-vozes entendem que, em maior ou menor grau, o meio ambiente constitui apenas o bem coletivo de um grupo restrito, seja porque a proteção ambiental expresse um valor socio-espacialmente localizado, ou porque os benefícios da proteção ambiental tendem a se concentrar em determinadas coordenadas socio-espaciais. 

• A base empírica que confere legitimidade a esse tipo de argumento é a associação entre as variáveis renda e escolaridade, de um lado, e o interesse e a mobilização em torno da proteção ambiental, de outro.

Essa associação permite três tipos de consideração a respeito do caráter restrito dos interesses associados à proteção ambiental: 

1. O meio ambiente não se apresenta como questão relevante para as classes sociais que ainda não têm asseguradas as condições básicas de sobrevivência ; 
2. Ainda que o meio ambiente possa ser considerado um bem de uso comum, cuja proteção interessa ao conjunto da sociedade, os custos e os benefícios de sua proteção são desigualmente distribuídos , variando em função dos recursos de que dispõem os diversos grupos para atuar no contexto da política local ; 
3. A universalidade do meio ambiente expressa o projeto de um determinado grupo no sentido de tornar universais seus valores e interesses .

A partir deste último questionamento da vocação universalista do meio ambiente, pode-se entrever a dimensão discursiva do conflito em torno da questão ambiental. No entanto, o presente artigo não acolhe a perspectiva a partir da qual são formulados esses questionamentos, salientando o particularismo radical e inescapável a que, ao mesmo tempo, remetem e conduzem a ação e o debate públicos em torno da proteção ambiental. 

• A perspectiva adotada entende a dinâmica social em torno da definição do meio ambiente enquanto problema social como sendo regida pelas tensões e possíveis articulações entre o caráter universal da formulação pública/estatal do conceito de meio ambiente e a inevitável particularidade das enunciações contextualizadas a seu respeito.

Temos, então, de um lado, certos recursos argumentativos em ressonância com aquilo que Gusfield chama de "cultura pública", tal com definida na lei e expressa nos pronunciamentos dos atores que se situam na esfera estatal, proporcionando uma referência comum para o debate público. De outro lado, esse quadro de referência universalista é complementado pelas disputas locais, organizadas a partir de um conjunto de ações, demandas e argumentos veiculados pelos atores em conflito.

• Disso se conclui que a definição de meio ambiente enquanto problema social não é apenas resultado de uma universalidade conceitualmente deduzida, mas depende, igualmente, de disputas localizadas que, em condições ideais, envolvendo uma participação socialmente difusa, apontam para uma universalidade socialmente construída.

Essa dimensão local da definição de meio ambiente enquanto problema social será o objeto de investigação do restante deste artigo, cujo foco recairá sobre os conflitos judiciais em torno da proteção do meio ambiente no Rio de Janeiro . 

• Antes de tratar dos recursos propriamente argumentativos, será apresentado um breve perfil desses conflitos no Rio de Janeiro, tendo como finalidade identificar os principais atores mobilizados e os alvos de suas ações. Isso permitirá saber que setores sociais estão habilitados a participar do debate público em questão e que reivindicações alimentam as versões, por eles veiculadas, a respeito do meio ambiente enquanto problema social.

A formação do sentido local:

Do meio ambiente enquanto problema social:

Um Perfil dos Conflitos Ambientais no Rio de Janeiro:

• Os dados disponíveis revelam que os litígios envolvendo a proteção do meio ambiente, no Rio de Janeiro, têm como principal protagonista o Estado. Seja na esfera do Ministério Público, por meio dos órgãos de controle ambiental, na atuação dos procuradores do Executivo ou nas atividades desenvolvidas por empresas estatais, o Estado ocupa o lugar central nos conflitos judiciais envolvendo a proteção do meio ambiente no Rio de Janeiro. 

Os processos judiciais acabam, muitas vezes, reduzindo-se a um conflito entre dois setores do próprio Estado, cabendo ao Ministério Público a função de proteger judicialmente o meio ambiente contra as agressões causadas pela ação ou omissão da máquina administrativa ou pelas atividades (serviços e produção) exercidas pelo Estado.

• No âmbito da sociedade civil, a visibilidade do ator mobilizado na defesa judicial do meio ambiente diminui na proporção direta da distância — expressa, simultaneamente, em termos sociais e espaciais — em relação às classes média e alta organizadas e residentes nos locais da cidade mais próximos da orla marítima e mais bem servidos pelas amenidades geradas por recursos ambientais e públicos. 

Ou seja, à medida que nos afastamos da Zona Sul e de grupos organizados dessa área da cidade, percebemos uma decrescente mobilização social em torno da defesa do meio ambiente.

• Isso não significa que os demais setores da população não apresentem denúncias de danos ambientais ao Ministério Público. No entanto, estas são encaminhadas por indivíduos ou por um conjunto de indivíduos, muitos dos quais, em virtude de ameaças ou buscando uma solução individual, acabam "abandonando" a causa e, em muitos casos, até mesmo a localidade onde residem. 

A participação opaca, intermitente e desorganizada desses setores da população não assegura condições para que as suas demandas e a sua visão acerca do meio ambiente adquiram o grau de visibilidade necessário para a participação nas arenas de debate e ação públicas.

• Esse quadro explica por que aumenta o número dos conflitos ambientais à medida que nos aproximamos da região que se estende de São Conrado ao Recreio dos Bandeirantes, incluindo a Baixada de Jacarepaguá. Se ampliarmos essa área de modo a incluir os bairros da Zona Sul, temos, aproximadamente, 60% do total dos processos de proteção ao meio ambiente da cidade. Parcela significativa dos setores das classes média e alta cujos "estilos de vida" estão associados à proteção do meio ambiente, mudou-se nas últimas décadas para essas áreas da cidade. 

Temos, então, em um mesmo contexto sociogeográfico, o processo de expansão da cidade e o ator que, além de estar culturalmente motivado, conta com recursos organizacionais para tornar pública as suas demandas de proteção ambiental. São esses os ingredientes de grande parte dos conflitos ambientais no Rio de Janeiro.

TABELA 1

Freqüência de Litígios por Bairro

• Bairros N %
• Ipanema/Leblon/Gávea/Lagoa/Jardim Botânico* 20 19,23
• São Conrado/ Barra da Tijuca 28 26,92
• Tijuca/Grajaú 9 8,65
• Copacabana/ Leme* 8 7,69
• Ilha do Governador 7 6,73
• Campo Grande/Guaratiba/Sepetiba 7 6,73
• Botafogo/ Humaitá/ Flamengo* 5 4,81
• Madureira 4 3,85
• Centro/ S.Cristovão 3 2,88
• Jacarepaguá 2 1,92
• Outros 11 10,58
• Total 104 100,00

Fonte: Arquivo da Equipe de Proteção ao Meio Ambiente e ao Patrimônio Comunitário da Procuradoria da Justiça do Rio de Janeiro. 

* Zona Sul

• Nesse campo de mobilização social efetiva, ou seja, daquelas demandas encaminhadas por setores mais organizados e, por isso, capazes de assegurar a continuidade de suas lutas e a circulação pública de suas idéias, os conflitos ambientais referem-se, principalmente, ao uso do solo urbano e, mais especificamente, concentram-se em torno da edificação residencial. 

Esse é o perfil da grande maioria das ações ambientais ocorridas na região que se estende da Zona Sul à Barra da Tijuca (acima de 75%), tendo como alvos principais as atividades desenvolvidas por empreendimentos imobiliários e os processos de constituição e expansão de favelas. Nesse contexto, a "qualidade de vida" proporcionada pela baixa densidade de ocupação do solo e pela visibilidade e preservação das áreas verdes constitui o valor ameaçado.

• Sabemos, então, que, no presente contexto, é privilégio apenas do Estado e de segmentos das classes média e alta definir e agir sobre o que consideram meio ambiente e dano ambiental. Quais seriam, então, as diferentes maneiras de se compreender o meio ambiente enquanto problema social veiculadas por esses setores? Na tentativa de avançar nessa direção, a seguir, serão apresentados os três principais "pacotes interpretativos" visíveis no âmbito dos litígios ambientais no Rio de Janeiro.

Os Pacotes Interpretativos:

• As versões a respeito de um determinado assunto público elaboradas no contexto de disputas localizadas são alimentadas por "pacotes interpretativos" , os quais fornecem amplos repertórios de recursos argumentativos para a elaboração de" relatos" a respeito de eventos significativos. Organizados a partir de um universo constituído por idéias-chave, metáforas, frases de efeito e referências a princípios morais, os pacotes interpretativos servem como guias gerais de como pensar e o que fazer a respeito do assunto em questão.

É possível, portanto, estabelecer um elo entre a esfera das interações locais, permeadas por um conjunto de argumentos, e a dinâmica mais ampla do debate público. A própria idéia de um sistema de arenas sugere que a "ação e debate públicos" só existem na medida em que ocorrem em arenas específicas, as quais estão interligadas e atuam umas sobre as outras.

• Mas, não são apenas os planos micro e macro que se articulam na dinâmica que configura o debate público. O passado e o presente tendem a aproximar-se no sentido de que o passado constitui o "laboratório" onde é gerado o" repertório cultural" ao qual recorremos, no presente, ao atribuirmos sentido aos assuntos públicos. Nesse contexto, categorias, valores e argumentos formulados a partir das controvérsias públicas emergentes associam-se a um repertório discursivo já consolidado.

No caso em investigação, isso se torna ainda mais saliente devido ao" enraizamento" da variável ambiental nos temas e antagonismos urbanos tradicionais. O incentivo propiciado pelos novos recursos judiciais e administrativos para que setores organizados da sociedade civil formulem suas demandas a órgãos públicos em termos ambientais também tem contribuído para que a emergência da perspectiva ambiental estimule a recodificação dos problemas e dos conflitos urbanos preexistentes. Esse quadro cria condições favoráveis para que as práticas e discursos sociais que fazem uso da perspectiva ambiental remetam a matrizes culturais sedimentadas ao longo do século XX, associadas aos projetos de intervenção no espaço urbano do Rio de Janeiro.

• Isso pode ser verificado na análise que se segue dos principais pacotes interpretativos veiculados no contexto dos conflitos ambientais no Rio de Janeiro. A maior parte desses pacotes evoca um dos dois "temas culturais" recorrentes, ao longo deste século, no Rio de Janeiro, ambos centrados na defesa da "ordem" e na crítica ao crescimento desordenado da cidade. 

Há significativa "ressonância" entre, de um lado, o princípio de "ordem" contido em várias versões do meio ambiente enquanto assunto público, e, de outro, as idéias oriundas do urbanismo referentes à administração racional do espaço. A diferença entre os dois temas culturais é que, enquanto um versa sobre a "ameaça das habitações populares", enfatizando a desordem proveniente dos modos de vida" atrasados" e perigosos de segmentos das classes de baixa renda, o outro estrutura-se a partir da oposição "conservação x crescimento" e tem como objeto de crítica a lógica "expansionista" do mercado.

Arenas de Ação e Debate Públicos: 

Conflitos Ambientais e a Emergência do Meio Ambiente 

enquanto Problema Social no Rio de Janeiro

A ideologia pura da ordem:

• O núcleo da problemática ambiental das grandes cidades é o estado de desordem urbana em que se encontram. A problemática ambiental é indissociável da questão urbanística, sendo o ambiente construído parte integrante do conceito de meio ambiente e, portanto, objeto de proteção ambiental.

Essa desordem urbana deve ser enfrentada como um fenômeno multifacetado, a ser combatido em diversas frentes. Proteger o meio ambiente do Rio de Janeiro é lutar contra qualquer tipo de agente ou atividade que concorra contra um plano de ocupação racional do espaço urbano. Isso, por sua vez, depende do estabelecimento dos princípios da ordem e da autoridade públicas.

Núcleo da Questão. A questão é se vamos combater, a todo custo e em todas as frentes, a desordem urbana, tendo como finalidade o uso racional do espaço.
Núcleo da PosiçãoTodos que contribuem para o caos urbano devem ser responsabilizados.
Metáfora/ImagemVisual/Exemplo HistóricoOrdem x Desordem.Caracterizações/ResponsabilizaçãoA responsabilidade pela desordem urbana é socialmente difusa; o Estado como incapaz de impor a lei.
CausasFalta de autoridade por parte do Estado.
ConseqüênciasO caos urbano generalizado.
PrincípiosRacionalidade, autoridade, respeito às leis e à ordem.

Esse pacote interpretativo se estrutura a partir da polaridade "ordem x desordem urbana", constituindo, assim, a matriz dos demais pacotes. Embora distintos entre si em relação a certos aspectos, os outros dois pacotes interpretativos aqui analisados compartilham o racionalismo de cunho urbanístico e a valorização do princípio da autoridade/legalidade expressos no pacote "a ideologia pura da ordem".

• A expressão mais bem elaborada desse pacote se encontra na argumentação judicial do Ministério Público do Rio de Janeiro. Uma análise superficial do discurso do Ministério Público seria suficiente para identificar uma das frases mais freqüentes nos processos ambientais: "É inegável que a ocupação desordenada do solo urbano é hoje das causas que mais profundamente impactam a qualidade de vida dos habitantes das metrópoles"

Esta afirmação, no contexto do litígio ambiental, só é possível a partir de uma determinada definição de meio ambiente. Tal definição é a mais ampla possível e sua tarefa retórica é a de se opor às concepções mais restritivas apresentadas pelos réus. 

• Para que o meio ambiente seja entendido dentro do quadro de referência urbanístico, há que se combater as noções — já assimiladas pelo senso comum — que identificam meio ambiente e mundo natural, às quais os réus recorrem no sentido de dissociar suas atividades da responsabilidade por danos ambientais.

De acordo com o entendimento do Ministério Público, a identidade entre os bens naturais, histórico-culturais e comunitários não é meramente aproximativa; ela é de ordem estrutural e tem como fundamento as próprias normas jurídicas. A defesa da qualidade de vida é o elo comum que justifica a proteção do meio ambiente em suas dimensões natural, cultural e artificial.

"A noção de meio ambiente e qualidade de vida, por outro lado, não está adstrita à sua expressão como patrimônio natural. A disciplina jurídica comporta um conceito mais amplo, abrangente de toda a natureza original e artificial, bem como os bens culturais correlatos, de molde a permitir o seguinte detalhamento: meio ambiente natural, constituído pelo solo, a água, o ar atmosférico, a fauna e a flora; meio ambiente cultural, integrado pelo patrimônio arqueológico, artístico, histórico, paisagístico e turístico; e meio ambiente artificial, formado pelas edificações e equipamentos urbanos.

A defesa da qualidade de vida não se esgota, assim, na proteção dos recursos ambientais naturais ou originais. Sua expressão é ampla, englobando todos os aspectos naturais, culturais e artificiais ligados à sadia qualidade de vida".

• Mas, este pacote não visa apenas se opor a uma concepção mais restritiva de meio ambiente; sua segunda tarefa retórica é propor um conceito de responsabilização capaz de justificar a inclusão, no pólo passivo do litígio, de qualquer grupo social. 

Não há, portanto, um alvo definido a priori, sendo ele ocupado por qualquer atividade, realizada por qualquer setor da sociedade, que provoque danos ambientais e, conseqüentemente, contribua para a desordem urbana.

• Ao longo do ano de 1994, a negociação extrajudicial entre a administração municipal e o empresário Antônio Sanchez Galdeano, tendo em vista a construção de um hotel e um conjunto de prédios na encosta do morro 

Dois Irmãos, no bairro do Leblon, trouxe para o debate público a disputa sobre a responsabilização pelos danos ambientais à cidade do Rio de Janeiro. Esse caso é bastante fértil, pois nele encontramos referência não apenas aos outros dois pacotes interpretativos visíveis no âmbito dos conflitos ambientais, no Rio de Janeiro, como também à sua matriz comum. 

• O recurso ao pacote da "ideologia pura da ordem" como antídoto para a desordem urbana está presente, por exemplo, em uma carta que o presidente da Comunidade do Alto Leblon (CAL) envia ao Jornal do Brasil.

"A discussão sobre o hotel da Niemeyer é polêmica. De um lado estão aqueles que são absolutamente contra, pois prevêem a descaracterização de uma das mais notáveis paisagens do mundo. Do outro, os que são a favor por acreditarem ser o hotel o antídoto certo para o processo de favelização em curso nas fraldas do morro […]. Na verdade essas posições são reações a um problema muito mais grave e que afeta o Rio de Janeiro de uma forma muito mais ampla: a criminosa omissão do poder público na preservação de seu patrimônio. Essa omissão, acentuada nas últimas duas décadas, é a responsável por um processo de sucateamento da nossa maior riqueza: a exuberante beleza natural do Rio de Janeiro […].

No que respeita a briga do hotel da Niemeyer seria muito bom se os "pró-hotel" atuassem decididamente, no exercício de sua cidadania, na tarefa de proteger aquela área, sem delegar ao hotel essa função. Também seria muito bom se os "contra-hotel" demonstrassem a mesma intransigência e indignação em relação ao crescimento da favela ali existente, por uma simples questão de coerência" (Jornal do Brasil, 28/5/1994:10).

A poluição da pobreza: 

E a ameaça das habitações populares:

• As favelas são aglomerados urbanísticos anormais que se inserem num espaço urbano que deveria ser marcado pela ordem e pela racionalidade. Sua presença gera desordem, modificando o traçado de vias projetadas, comprometendo a utilização de áreas públicas e impedindo a preservação do meio ambiente.

Além de ser um solo propício ao oportunismo (político, financeiro), a favela é o principal fator responsável pelo crescimento desordenado da cidade e, conseqüentemente, pela degradação ambiental. Seja por insuficiência de recursos ou por ausência de vontade política, a administração pública é omissa. A curto prazo, a única forma de se proteger o meio ambiente é através da remoção desta população para longe das áreas de proteção ambiental.

Núcleo da Questão A questão é se nós vamos deixar que a cidade do Rio de Janeiro se torne uma imensa favela.
Núcleo da Posição Devemos impedir o processo desenfreado de favelização da cidade e, especialmente, da Zona Sul, onde se encontra o nosso maior Patrimônio Ambiental.
Metáfora/Imagem Visual/Exemplo Histórico Rocinha (associados à expressiva densidade populacional dessa favela).
A fotomontagem, veiculada pela imprensa, projetando um cenário em que o morro Dois Irmãos é totalmente ocupado por favelas.
Caracterizações/Responsabilização O favelado como ameaça e agente poluidor; a população vizinha como vítima; o Estado como omisso e conivente.
Causas Processo de inchamento da cidade; oportunismo; clientelismo político.
Conseqüências As favelas continuarão se expandindo até, definitivamente, tomarem conta da cidade.
Princípios Barbárie x civilização; qualidade de vida.

Em debate realizado no Instituto dos Arquitetos do Brasil ¾ IAB, no dia 10 de junho de 1994, Alfredo Sirkis, secretário municipal do Meio Ambiente, expressou sua oposição à radicalização da questão envolvendo a construção do hotel no morro Dois Irmãos. "De repente, ou você é o ‘cavaleiro do apocalipse da favelização’ ou, então, você é o ‘vassalo da exploração imobiliária’, entende. Então, você cria essas duas figuras estigmatizantes e você não consegue ter uma discussão racional."

• Na mira do secretário estavam, exatamente, as duas visões polares que constituem dois dos principais pacotes interpretativos da problemática ambiental na cidade: "expansionismo e especulação imobiliária" e "a ameaça das habitações populares".

Neste momento, interessa caracterizar o segundo pacote, que, freqüentemente, recorre ao argumento de que a favela é o mal maior. Aliás, esta foi a posição pública assumida pelo prefeito no momento em que justificava sua intenção de negociar com o empresário e que deu origem à controvérsia. Embora sucinta, a primeira declaração do prefeito a respeito do assunto não apenas deu início ao debate público sobre a construção do hotel, como também definiu o seu enquadramento. "Fiz acordo para evitar a favelização da área. É para evitar um mal maior" (Jornal do Brasil, 19/5/1994:18).

• A associação entre favela e degradação ambiental não é fortuita, tampouco isolada. Ela insere-se em um conjunto de idéias e práticas assumidas na administração do prefeito César Maia (1993-1996), as quais expressam uma determinada visão do processo ora em curso, de "resgate" da "localidade" no campo do debate público. 

O ponto de partida de seu diagnóstico é que a crise do Rio de Janeiro não deve ser qualificada como uma crise econômica ou social e sim como uma crise eminentemente urbana. Sua fisionomia, causas e soluções foram apresentadas pelo então prefeito em matérias publicadas em jornais. Em uma delas, a "desordem urbana" é identificada como "elemento central explicativo" da crise.

"A desordem urbana — como elemento central explicativo daquela crise — será também o obstáculo estratégico a ser superado. Esta desordem urbana traduz-se no Rio pela ocorrência de uma dualidade legal, prevalecente — como explicativa do específico de nossa cidade — em relação à clássica dualidade social do Terceiro Mundo. A lógica do informal e do extralegal passa a comandar a dinâmica econômica, social e política, empurrando o Rio para uma dinâmica regressiva, sustentada. Desatar este nó desordenador é a tarefa básica e estratégica de governo" (Jornal do Brasil, 6/9/1994:12).

Esse estado de desordem urbana se traduz no sentimento socialmente difuso— especialmente entre os moradores das localidades vizinhas — da" ameaça" da favela, em torno da qual a ameaça ao meio ambiente vem se somar a um elenco "tradicional" de ameaças.

"Nada ameaça mais o Alto Leblon do que a favelização de suas reservas de matas nativas [...]. A reserva de matas nativas que constitui o Parque Dois Irmãos já sofria, quando da posse de nossa diretoria, de um orquestrado processo de favelização. A área de risco é duas vezes a da Rocinha, e uma favela com essas proporções aqui em cima destruiria uma das mais importantes reservas ecológicas do Rio de Janeiro, acabando com a qualidade de vida do Alto Leblon. Não poderíamos ficar indiferentes a esse problema. Imagine, morador, o Alto Leblon com pontos de tóxicos, elevado tráfego de favelados às nossas portas, linhas de ônibus municipais, etc., etc." (Boletim da Comunidade do Alto Leblon, nº 1, 1993).

Um dos pontos fortes de sustentação desse pacote é a redefinição do perfil da população favelada e do próprio sentido do fenômeno "favela". Recorrendo a casos exemplares, uma matéria da revista Veja-Rio explora um aspecto desse novo perfil.

"José Alves Ramos, 57 anos, era um pobretão nove anos atrás [...]. O patrão […] passou o negócio para ele a preço de banana e, em pouco tempo, José havia pago todas as dívidas e transformado o barraco de madeira em casa de alvenaria. Quanto mais o dinheiro aparecia, mais a casa de José crescia. Hoje tem três andares, revestimento de madeira e um deque recém-construído à espera de uma lancha.

Se quisesse, o ex-padeiro José Ramos poderia pagar aluguel na Zona Sul, mas, entre acomodado e esperto, vai embelezando seu casarão, que disputa com o de um vizinho de esperteza e história semelhantes o troféu de mansão da Vila Autódromo, favela às margens da Lagoa de Jacarepaguá, em terreno do Estado, nos fundos do autódromo" (Veja-Rio, 7/4/1993:9). 

Conservação x expansionismo: 

E especulação imobiliária:

• Nossa cidade vem passando por um processo de deterioração crescente. O presente quadro resulta do crescimento desordenado da cidade, devido a um modelo urbanístico caracterizado pela verticalização desenfreada. Este modelo é promovido pela especulação imobiliária e sustentado pela irresponsabilidade e conivência da Administração em sua atuação nas áreas de licenciamento e de fiscalização.

A coletividade vem sendo vítima dos interesses das empresas do ramo imobiliário, com a cumplicidade do Poder Público. A ganância dessas grandes organizações, que não respeitam as normas edilícias e ambientais da cidade, gerou o caos em que hoje vivemos.

• Esse caos urbano tem como conseqüências a perda de qualidade de vida e do contato com a natureza. Nós perdemos o espaço aberto, as referências arquitetônicas e um modo de vida mais saudável. Se não tomarmos cuidado, bairros como a Gávea, o Jardim Botânico e, especialmente, a Barra da Tijuca, vão tornar-se novas" Copacabanas".

Núcleo da Questão. A questão é se nós vamos deixar o crescimento urbano descomedido e desordenado destruir a nossa cidade.
Núcleo da Posição Devemos agir no sentido de resistir aos poderosos interesses econômicos que presidem o processo de expansão e verticalização da cidade.
Metáfora/ Imagem Visual /Exemplo Histórico Copacabana (associados à alta densidade populacional deste bairro).
Caracterizações/Responsabilização O empreendedor imobiliário como agente poderoso, ganancioso e inescrupuloso; a Administração como omissa e conivente.
Causas Modelo expansionista e desordenado de urbanização; inchação das cidades; omissão do poder público.
Conseqüências O caos urbano; degradação da qualidade de vida.
Princípios Qualidade de vida; oposição entre os valores associados ao bem-estar da população e os interesses do mercado.

Um documento redigido pela Associação de Moradores e Amigos da Gávea ¾ Amagávea, e endereçado ao juiz da Sétima Vara da Fazenda Pública, reúne os principais pontos desse pacote. Trata-se de um processo em que a Escola Constructor Sui — OBRAPE pede a transformação de zoneamento de área residencial de forma a poder constituir um estabelecimento de ensino em terreno de sua propriedade, na Gávea. Eis alguns trechos desse documento.

"A intenção dos moradores ao requererem a ZR-1 para a Gávea, no início da década de 70, foi a de preservar o bairro da especulação predatória que as imobiliárias impingiam ao restante do Rio de Janeiro […].
Antevendo o que resultaria do boom das imobiliárias dos anos 70, os moradores da Gávea — que escolheram ali morar atraídos por suas características de tranqüilidade e natureza — se mobilizaram e conseguiram, em 1974, garantir uma lei de zoneamento que protegia quase todo o bairro com a classificação ZR-1 […].
[…] o que deseja o proprietário desta área é extrair de forma ambiciosa mais lucros de sua propriedade, desprezando o enorme bem que é residir em meio a grande espaço florestado e desconsiderando os interesses de toda uma comunidade.

O valor de uma área não está só no que dela podemos extrair de lucro. Outros bens maiores se sobrepõem — o que ela vale como espaço livre, espaço florestado, espaço vazio, guardião de tranqüilidade e do bem-estar da vizinhança".

• O que se pretende evitar são as conseqüências perversas da expansão imobiliária, cujos efeitos mais visíveis são a "exagerada concentração demográfica", a poluição sonora e do ar, assim como a perda do espaço livre e de pontos de referência simbólicos. As causas desses danos à cidade e ao seu meio ambiente provêm da "ânsia de lucro" e do "capitalismo selvagem" praticado pelas construtoras e amparado pelo poder público.

A abrangência e gravidade das conseqüências do processo de expansão imobiliária da cidade é tema da peça inicial da ação que a Associação de Moradores da Lauro Müller e Adjacências —ALMA propôs em face do Município do Rio de Janeiro e da Companhia Estadual de Águas e Esgotos — CEDAE, visando o redimensionamento do sistema de saneamento local.

"[…] desde quando surgiram os primeiros problemas de saneamento do Bairro, a água, a princípio em quantidades insatisfatórias, foi se tornando difícil com a construção irrefreada de novas unidades, prédios de enormes dimensões, denotando a irrefreada especulação imobiliária, até faltar definitivamente, obrigando a comunidade a se abastecer de água transportada por carros-pipa. Por outro lado, a rede de escoamento de esgotos, também se tornou insatisfatória, tornando nossa pequena praia Vermelha e Urca, repleta de excrementos humanos ‘in natura’, uma verdadeira cloaca a céu aberto, trazendo doenças aos frequentadores das praias, despejados pelo costão do Pão de Açúcar".

O exemplo histórico mais evidente desse processo — que se quer a todo custo frear — é o bairro de Copacabana. Isso está expresso, por exemplo, em um documento da ação civil pública movida pelo Ministério Público do Rio de Janeiro em face da Carvalho Hosken S/A — Engenharia e Construções e Barra da Tijuca Imobiliária S/A.

"Através dessa disciplina, vem a Administração Pública Municipal impedindo que se transforme aquela área em uma nova Copacabana, cujos índices de concentração habitacional só encontram comparação, no mundo inteiro, com os de Hong Kong, na China. A deseconomia resultante dessa situação está patente nos jornais e não pede maiores comentários. É claro que, assim procedendo, desagrada-se profundamente aos proprietários de imóveis na área (o presente pedido de mandado de segurança assim o demonstra), mas a Administração Pública Municipal, consciente de seus deveres, aplicará, inexoravelmente, a legislação reguladora da matéria aos pedidos de parcelamento e edificação, visando impedir a deterioração da qualidade da vida local".

Ao contrário do pacote "a ameaça das habitações populares", que redefine o perfil do ator responsabilizado por danos ambientais, o pacote" expansionismo e especulação imobiliária" tem como suporte uma caracterização já consolidada dos atores envolvidos. Assim, o empreendedor imobiliário é retratado como integrante de um setor representado por "poderosos interesses econômicos", que, na prática, determina a política urbanística do Rio de Janeiro.

Conclusão:

• Este artigo defendeu a relevância de uma dimensão do conflito pouco valorizada nos estudos convencionais: a da disputa em torno da definição dos assuntos e problemas públicos. O tipo de disputa em questão organiza-se a partir de um quadro de referência distinto daqueles centrados nas dimensões econômica, organizacional ou política — no sentido de luta pelo poder — do conflito. 

Trata-se de um processo mais amplo, responsável pela definição das referências (formas de argumentar, de ver, conceituar, enquadrar assuntos) que orientam o debate a respeito de um determinado assunto público e também passam a integrar o depósito comum das idéias que alimentam o senso comum.

• Isso afastou o presente artigo do universo descontextualizado no qual se expressa a "opinião pública" ou as "representações sociais" dos grupos, recaindo a atenção sobre arenas específicas , onde ocorrem os processos de gestação, sedimentação e circulação das versões direcionadas para a disputa em torno da definição dos problemas sociais.

Pois, no momento em que a temática ambiental alcança as arenas de ação e debate públicos, retirando dos atores que deram início a esse processo o controle sobre o destino de sua definição , o "nós" universalista associado à proteção ambiental é redimensionado, permitindo tanto a expressão de demandas, assuntos e valores socialmente localizados, como a elaboração das visões correspondentes a respeito do meio ambiente. Isso significa que as demandas e os argumentos que organizam os conflitos ambientais definem o perfil do meio ambiente enquanto problema social.

• Seguindo essa direção, foram, aqui, tratados aspectos associados ao recurso que determinados setores da sociedade fazem do meio ambiente enquanto problema social em um contexto de conflito. No caso específico do Rio de Janeiro, as reivindicações por qualidade de vida associam-se a temas como a "ideologia pura da ordem", a "ameaça das habitações populares" e a "conservação x expansionismo imobiliário", configurando os principais pacotes interpretativos veiculados pelos setores que reúnem condições de participação nas arenas de ação e debate públicos: o Estado e setores organizados das classes média e alta. 

A ausência, nos litígios ambientais, de segmentos significativos da população e a pouca visibilidade de "novos atores" são obstáculos à elaboração de uma maior variedade de versões para o meio ambiente enquanto problema social.

• No âmbito desse quadro de fragmentação da universalidade conceitual do bem ambiental, apenas o aperfeiçoamento dos mecanismos que assegurem a difusão das demandas por proteção ambiental e as condições de "audibilidade" das versões do meio ambiente a elas associadas pode conduzi-lo, se não a uma nova universalidade, ao menos a um quadro caracterizado por um conceito mais inclusivo de meio ambiente, abrigando as reivindicações, projetos e compreensões distintos que a pluralidade dos grupos que constituem a sociedade estão inclinados a associar a ele.

Notas:

1. Embora o teor valorativo desse fenômeno, entendido como a expressão organizada das forças que nos conduzirão a uma "sociedade sustentável", seja objeto de debate.
2. Sessenta e sete porcento da amostra concordou com a idéia de que a natureza deve ser preservada pelo seu valor em si.
3. Sessenta e seis porcento dos entrevistados consideraram a preservação da natureza mais importante que o conforto trazido pelo progresso; e 72% deles concordaram, total ou parcialmente, com a idéia de ter menos emprego se isso significar menos poluição.
4. Para realizar tal tarefa, recorri, principalmente, a três fontes: 1) um banco de dados por mim organizado; 2) documentos processuais; 3) 35 entrevistas com atores envolvidos em litígios ambientais no Rio de Janeiro. Todas elas cobrem, aproximadamente, o mesmo período, que se inicia em setembro de 1985, época em que é criada a Curadoria do Meio Ambiente da Procuradoria da Justiça do Rio de Janeiro, e se estende até outubro de 1991, no caso do banco de dados, e até setembro de 1994, em relação ao material processual e as entrevistas. Para organizar o banco de dados e analisar os documentos processuais, consultei o arquivo da Equipe de Proteção ao Meio Ambiente e ao Patrimônio Comunitário da Procuradoria da Justiça do Rio de Janeiro.
5. No contexto deste artigo, os litígios ambientais referem-se, apenas, às ações civis públicas. A ação civil pública foi disciplinada pela Lei nº 7.347, de julho de 1985. De acordo com Édis Milaré (apud Mancuso, 1992:19), "Podemos, assim, em termos simples, mas não definitivos, conceituar a ação civil pública como o direito expresso em lei de fazer atuar, na esfera civil, em nome do interesse público, a função jurisdicional".
6. Cabe ao Ministério Público instaurar inquéritos e mover ações civis públicas, assim como— caso não seja o autor da ação — atuar como "fiscal da lei".
7. Somente o Ministério Público é autor de 84 das 101 ações movidas entre 1985 e 1991. Incluindo as ações movidas pelos órgãos governamentais e pelo Executivo, a intervenção direta do Estado é responsável por, praticamente, 90% das ações judiciais visando à proteção do meio ambiente no Estado do Rio de Janeiro. Essa tendência é ainda mais acentuada no caso do município, onde apenas o Ministério Público é autor de 21 (87,5%) das 24 ações. Para uma análise mais detalhada do perfil dos litígios ambientais no Rio de Janeiro, ver Fuks (1994).
8. Considero apropriado, aqui, o conceito abrangente de Zona Sul, incluindo aí São Conrado e Barra da Tijuca ou, como diria Abreu (1986) , as "novas vias por meio das quais a Zona Sul carioca se expande".
9. Com a finalidade de facilitar a visualização geográfica dos litígios ambientais relevantes para este artigo, remeto o leitor para o Mapa do Município do Rio de Janeiro (ver Anexo I). Este mapa é uma representação simplificada da cidade e nele situo, basicamente, os bairros da Zona Sul e os de São Conrado e Barra da Tijuca, ou seja, as localidades situadas em torno da orla marítima e áreas adjacentes.
10. Dentre as 25 ações civis públicas ambientais arquivadas na Equipe de Proteção ao Meio Ambiente até dezembro de 1992, dezenove estavam claramente associadas a conflitos envolvendo o uso do solo urbano. Dentre estas, sete referem-se à atividade imobiliária, cinco à criação ou expansão de favelas e três à reforma ou construção de residências unifamiliares de classe média e alta.
11. Os pacotes interpretativos foram identificados e analisados por meio dos documentos processuais que integram as ações civis públicas por danos ao meio ambiente no Rio de Janeiro, com apoio de outras fontes impressas (jornais, revistas, publicações de associações de moradores etc.) e de entrevistas (um total de 35, realizadas entre março e setembro de 1994) com atores envolvidos em litígios ambientais no Rio de Janeiro.
12. O conceito de "pacote interpretativo", tal como elaborado por , configura um tipo de recurso analítico mais sofisticado e preciso do que o utilizado no presente artigo. A livre adaptação desse recurso é, no entanto, adequada à finalidade aqui proposta: apresentar as linhas gerais dos esquemas argumentativos presentes nos conflitos ambientais no Rio de Janeiro.
13. Os termos "relato", "versão" e "pacote interpretativo" encontram-se em um mesmo território semântico: são recursos analíticos que permitem identificar a dimensão argumentativa do discurso. Enquanto o termo "relato" apóia-se na "materialidade" do ato de enunciação (comunicação oral, artigo de jornal etc.), a "versão" salienta a sua direção, a compreensão da realidade veiculada por ele. Já o "pacote interpretativo" apresenta-se como esquema argumentativo matricial, onde se encontra o conjunto de recursos argumentativos a partir do qual a "versão" e o "relato" são elaborados. Nesse sentido, os pacotes interpretativos que se referem a um determinado assunto constituem o repertório de recursos públicos disponíveis para a organização do discurso a seu respeito.
14. Esse aspecto" conservador" do processo de assimilação social das novidades que surgem no universo cultural tem sido objeto de investigação no campo da psicologia social (Billig, 1991; 1993; 1995; Moscovici, 1978), assim como na análise cultural empreendida na sociologia dos movimentos sociais (Gamson e Modigliani, 1989; Rhys, 1995; Johnston e Klandermans, 1995). Isso não significa a ausência da possibilidade de criação de novos sentidos. Esta sempre ocorre, devido ao caráter "aberto" e ambíguo dos recursos culturais. Assim, ao "consumirem" o repertório cultural disponível, os atores também "produzem" novos sentidos.
15. O esquema que se segue é uma adaptação do modelo de frame analysis elaborado por Ryan (1991) .
16. Ação civil pública movida pelo Ministério Público do Rio de Janeiro em face do Restaurante Bar Canto da Sereia e outros. Código: MA-1161, pp. 2-3. Os códigos de identificação dos processos judiciais utilizados neste artigo referem-se ao arquivo da Equipe de Proteção ao Meio Ambiente e ao Patrimônio Comunitário da Procuradoria da Justiça do Rio de Janeiro.
17. Ação civil pública movida pela Associação de Moradores e Amigos de Laranjeiras — AMAL em face da Real e Benemérita Sociedade Portuguesa de Beneficência do Rio de Janeiro. Código: PT-1003, p. 32.
18. PT-1005, pp. 8-9.
19. MA-1026, p. 112.
20. Ação civil pública movida pelo Ministério Público em face da Empresa Saneadora e Territorial Agrícola Ltda. — ESTA e da Fundação Estadual de Engenharia do Meio Ambiente — FEEMA. Código: MA-1076, p. 173.

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